Законность как правовая категория и социальное явление
В историческом плане представления о законности возникли намного позже самих законов (божественных, естественных, человеческих) и формирования политической власти. Первопричиной становления законности можно рассматривать необходимость легализации деятельности политической власти как необходимого условия подержания баланса интересов человек – общество – государство. История возникновения и развития категории «законность» непосредственно связана с возникновением и развитием государства. Этим и объясняется обращение представителей отечественной юридической науки в процессе изучения феномена законности к наиболее ранним периодам развития государства и права.
В развитии представлений о законности можно условно выделить следующие исторические этапы: дореволюционные представления о законности, социалистическая законность, постсоциалистические (или современные) представления о законности.
Появлению и утверждению в государственной и общественной практике понятия «законность» в России способствовало образование Указом Петра 1 от 12 января 1722 года прокуратуры, отвечающей за строгое и точное соблюдение всех установлений, исходящих от государя, а затем и от высших государственных органов. Строгое соблюдение законов государства, надзор за которыми был возложен на прокуратуру, в последующем стало трактоваться как надзор за законностью, а сама законность – как точное и строгое соблюдение действующих законов. Реформы Петра 1 положили начало истории становления практической законности: он не только ввел в России понятие законодательства, создал специальный орган для обеспечения законности, но и определил ее сущность как выражение воли верхов, обеспечении их интересов на основании строгого соблюдения законов.
В период царской России внимание общества и правовой науки было направлено на попытки проникнуть в суть понятия законности, на оценку существовавшего положения в области законности. К чертам, характеризующим состояние российской законности того времени, следует отнести: предпочтение государством силовой концепции обеспечения исполнения законов; высокий уровень организации карательных органов; негативное общественное отношение к соблюдению законности; открытое неуважение к закону или правовой нигилизм. Именно в связи с этим положением в обществе в 1912г. В.Набоков писал: «Чтобы говорить о законности, нужно, прежде всего, прочно и незыблемо установить само понятие закона… Конституционный принцип законности будет подорван, если власть управления – верховного или подчиненного – станет вторгаться в область, по существу принадлежащую власти законодательной. И тем самым будет нанесен тяжелейший удар идее законности. Здесь подчеркивалась значимость соблюдения принципа разделения властей для обеспечения законности.
Тогда понятие законности сводилось, прежде всего, к подзаконности самого существования государственной власти, необходимости осуществления деятельности в соответствии с законами, исходящими от народа и защищающими естественные права и свободы людей. Но эта концепция на деле оказалась несостоятельной.
Излагая свое видение законности, представитель дореволюционной юридической науки Б.А.Кистяковский пишет: «Законность предполагает строгий контроль и полную свободу критики всех действий власти, а для этого необходимо признание за личностью и обществом их неотъемлемых прав. Таким образом, последовательное осуществление законности требует, как своего дополнения, свобод и прав личности и, в свою очередь, естественно вытекает из них как их необходимое следствие».
С началом социалистического периода истории нашей страны в силу объективных причин происходит еще большее смешение подходов к пониманию законности. Некоторые из ученых считали, что в революционное переходное время, при отсутствии твердого писаного закона, было бы лицемерно всюду ссылаться на законность, в связи с чем предпочтение было отдано термину «закономерность» действия, которую необходимо оценивать с точки зрения справедливости большинства трудового населения.
Вопрос о необходимости установления законности был поднят в 1922 году в связи с проведением судебной реформы, принятием законов об адвокатуре и прокуратуре. Однако основополагающим принципом деятельности судов, адвокатуры и прокуратуры на тот момент было революционное правосознание, а лишь затем применение законов. Позднее была выдвинута идея о господстве целесообразности над формой права. Такую позицию подтвердил и полностью узаконил в формулировках «революционная целесообразность» и «пролетарское чутье» XV съезд ВКП(б), состоявшийся в декабре 1927г.
Содержательному пониманию законности, сложившемуся в советское время, способствовало то, что другое время обеспечение законности ассоциировалось с деятельностью органов прокуратуры. Подытожила и на долгое время определила понимание законности точка зрения В.И.Ленина о характере и пределах законности, высказанная им в его письме «О «двойном» подчинении», в частности: «законность не может быть калужская или казанская, а должна быть единая всероссийская», «…законность должна быть одна…».[1]
«Социалистическая законность – неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями».[2] Проблемы социалистической законности в отечественной юридической науке разрабатывали такие ученые, как С.С.Алексеев, Н.Г.Александров, Н.В.Витрук, Н.Н.Вопленко, Д.А.Керимов, В.Н.Кудрявцев, Е.А.Лукашева, Н.С.Малеин, С.В.Поленина, П.М.Рабинович, И.С.Самощенко, М.С.Строгович, А.Я.Сухарев, Ю.А.Тихомиров и др.
Для советского периода в целом было характерным сопряжение определения законности со строительством социалистического экономического базиса и требованием государства к своим органам, должностным лицам и гражданам.
ПрофессорИ.С.Самощенко подчеркивал, например, что «законность» как особое общественное явление означает не просто реализацию требований права в отдельных конкретных случаях, это – господство закона в общественной жизни, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью».
Характерными чертами современной юридической науки являются многообразие научных подходов к определению понятия и содержания законности и приверженность к социалистическому пониманию законности.
Определение законности только как строгого исполнения официальных законов упрощает проблему: тогда достаточно иметь развитую систему законодательства и эффективный репрессивный механизм принуждения в случаях нарушения закона. Признак обязанности исполнения законов является необходимым, но недостаточным для определения законности. Законность должна пронизывать не только поведение исполнителей законов, но и деятельность законодателей, т.е. правотворческую деятельность. Поэтому необходимо обеспечивать соответствие юридических законов объективно существующим социальным связям, уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам, общественному сознанию. О подлинной законности можно говорить лишь с учетом неразрывного единства ее внешней стороны – строгого исполнения законов и внутренней – наличие правовых законов высокого качества.
В современных условиях общественного развития законность существует только там, где осознанно и неуклонно соблюдаются установленный в государстве действительно демократический порядок издания законов и подзаконных актов, а сами законы и подзаконные правовые акты по своему содержанию являются демократическими, содержащиеся в них предписания неуклонно соблюдаются всеми государственными и муниципальными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Иначе говоря, исполняется требование соблюдать и исполнять законы, которое носит всеобщий характер, а также эффективно действует система государственного и общественного контроля за точным исполнением законов.
В литературе одним из преобладающих является мнение о том, что под законностью следует иметь в виду исключительно требование соблюдать законы и только законы, а упоминание в понятии законности подзаконных нормативных актов ведет к умалению законов.[3] Такая точка зрения искусственно сужает пределы содержания законности, не учитывает особенности ее практического приложения к правовому регулированию административных, трудовых хозяйственных и других общественных отношений.
Законность представляет собой сложное и многообразное явление и пронизывает все стороны жизни общества и государства. Формы ее проявления в различных сферах жизни многочисленны. ПравД.А.Пономарев, утверждая, что законность является обществоведческой категорией и выходит за рамки юриспруденции. Она уходит в сферу формирования государственно-организованного общества, ибо увязана с такими понятиями, как «демократия», «справедливость», «равенство» и др. законность выступает формой реализации воли, интересов народа как единственного источника власти.
При таком понимании законности становится очевидным обнаруженный социологическими исследованиями факт, что именно разнообразные неправовые явления «в 76% случаев являются факторами, препятствующими реализации норм права». Без включения правовой категории «законность в широкий социальный, обществоведческий контекст невозможно понять, с помощью каких средств осуществляется перевод правовых требований в социальное поведение.
Односторонность подходов к трактовке законности вызвала подмеченную Б.И.Пугинским и Д.Н.Сафиуллиным такую болезнь юридической науки, как «ориентированность на промежуточный результат – подготовку правовых актов». Далее они пишут: «В монографиях, журналах не найти информации о том, как обеспечить выполнение законодательных актов, …какие приемы и методы для этого использовать», не говоря уже о разработке методологии законности, включая причинный комплекс неэффективности правовых норм.
Законность как правовую категорию следует рассматривать в нескольких основных аспектах.
При рассмотрении отправных начал, основ деятельности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и поведения граждан имеет место одна общественная связь, когда законность выступает в качестве важнейшего принципа организации и функционирования общества и государства, который проявляется в т, что ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным организациям, должностным лицам и гражданам предъявлено требование строжайшего выполнения законов и подзаконных актов, что их точное и неуклонное исполнение обеспечивается общественными и государственными мерами. Принцип законности выступает в качестве правовой основы государственной и общественной жизни.
В этом смысле законность выступает как принцип осуществления властных функций, принцип деятельности государственного аппарата. Но «законность едина, и она одинаково обязательна для всех – и для органов власти, и для граждан».
Действие принципа законности предполагает наличие определенных правовых положений:
1) Создание разветвленной и внутренне согласованной системы правовых норм, соединенных в четкие и определенные кодификационные сборники;
2) Четкость правового статуса, определенность прав и обязанностей каждого из участников правовых отношений;
3) Правовая гарантированность неукоснительного исполнения законодательства, наличие организационно-правового механизма, обеспечивающего исполнение законодательства, организационно-правовое обеспечение неотвратимости ответственности;
4) Универсализм принципа законности.
Принцип законности в обществе во многом выполняет роль социального ориентира, основополагающего начала, с которым каждый гражданин, общественная организация, государственный или муниципальный орган должны постоянно сверять свою деятельность, чтобы обеспечить ей высокое правовое качество, последовательно демократическое содержание, достижение высоких социально-экономических результатов.
При анализе законности с точки зрения путей и средств осуществления государственной власти, средств воздействия государственной власти на общественные отношения, поведение людей выделяется новая общественная связь, при которой законность выступает в качестве метода государственного руководства обществом, позволяющего государственной власти обеспечить претворение в жизнь воли государства и интересов народа.
Данный метод позволяет важнейшие требования общественно-политической жизни облечь через законы в общеобязательные правила поведения и организовать людей на их выполнение. Назначение законности состоит в том, чтобы устанавливать и охранять необходимые обществу отношения и порядки, чтобы запрещать, ограничивать и вытеснять нежелательное поведение. И в этом смысле законность – метод государственного руководства (в первую очередь речь идет о деятельности государства, заключающейся в создании всех необходимых нормативных правовых актов, организации их выполнения, контроля за правильностью их реализации).
Демократизм законности как метода руководства обществом проявляется в активном участии населения в осуществлении руководства обществом; в совместном (институтов государства и народа) определении необходимости принятия и определения содержания законов; в непосредственном участии граждан в создании законов, их исполнении и контроле за их исполнением. Поэтому законность пронизывает не только сферу реализации права, но и правотворческую деятельность.
Требования законности в нормотворческом процессе состоят в обеспечении демократизации форм нормотворчества, участии в нем широких слоев населения, обеспечивающем адекватность отражения в нормативных правовых актах тенденций общественного развития.
Для этого требуется точность формулы закона, оперативность законотворческого процесса, быстрота и своевременность принятия, отмены или внесения изменений и дополнений, а также проверка жизнеспособности и целесообразности норм права. Немаловажное значение имеет систематизация и кодификация норм права, обеспечивающие легкость и удобство пользования законодательством.
Законность как правовой метод государственного руководства обществом действует при условии организации правильного претворения в жизнь нормативных актов.
В свойственном правовому государству демократическом политическом режиме законность проявляет себя как его неотъемлемая составная часть и представляет собой своеобразный режим общественно-политической жизни, определенный образ взаимоотношений между органами государственной власти и населением, между отдельными индивидами.
Характеризуя законность посредством понятия «режим», необходимо отметить, что оно обозначает в данном случае определенное состояние общественных отношений, содержанием которых выступает уровень соответствия реальных общественных отношений законам и подзаконным актам государства, а именно – правомерность.
Состояние (режим) юридической правомерности общественных отношений обычно характеризуется при помощи понятия законности. Это находит выражение в их общей характеристике, в т.ч. при формулировании дефиниции.
Так, П.Е.Недбайло определяет: «законность есть состояние, которое характеризует соблюдение всем обществом всех государственно-правовых актов»; «есть свойство общественной жизни»; «прочный правовой режим».
И.С.Самощенко: «законность – это общественный режим, характеризующийся господством закона в системе общественных отношений».
А.Ф.Гранин: «под законностью следует понимать отвечающий интересам социалистического строительства правовой режим неуклонного осуществления требований законов, иных основанных на законе нормативных правовых актов государства как в сфере правотворчества, так и в сфере реализации правовых норм».
Е.А.Лукашева: «четкое функционирование системы правового регулирования создает в обществе определенный правовой режим – режим законности. Законность выступает в качестве объективированного результата действия всех элементов системы правового регулирования: правосознания, системы правовых норм, различных способов их реализации».
Таким образом, законность рассматривается и как принцип, и как метод, и как режим формирования правового государства и гражданского общества, в основе которых лежит точное исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных актов всеми государственными органами, общественными организациями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.
Однако и вся совокупность таких определений оставляет открытыми многие аспекты понятия законности.
[1] Ленин В.И. О «двойном подчинении и законности». Полн.собр.соч. Т. 45. С.197.
[2] Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984. С.101.
[3]Витрук Н.В. Законность и правопорядок Российского государства \\ Общая теория права\под.ред.В.К. Бабаева.1993г.с.525